Правила хорошего тона для ГЧП
2 апреля особое внимание экспертов конференции привлек круглый стол "Государственное и муниципальное управление развитием частно-государственных партнерств: теория, мировой опыт, приоритеты и российская практика".
2 апреля особое внимание экспертов конференции привлек круглый стол "Государственное и муниципальное управление развитием частно-государственных партнерств: теория, мировой опыт, приоритеты и российская практика".
Большой интерес участников стола вызвала презентация "Практического руководства ЕЭК ООН по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства", которую провел директор отдела экономического сотрудничества и интеграции ЕЭК ООН Андрей Васильев.
ООН, по словам г-на Васильева, рассматривает партнерские отношения между государственными ведомствами и деловым сообществом как потенциально перспективный механизм стимулирования притока инвестиций в инфраструктуру и для решения социальных проблем. Для государства ГЧП не бизнес, а эффективный способ выполнения своих обязательств перед обществом, а для частного сектора — не благотворительность, но социально-ответственный бизнес.
Интерес к развитию ГЧП можно объяснить рядом причин.
Во-первых, конкурентоспособность национальной экономики, особенно в условиях глобализации, выдвигает все новые требования к развитию эффективной инфраструктуры (реально снижающей производственные и транспортные издержки). Это создает почву для консолидации усилий правительств и бизнеса в решении задач удовлетворения потребностей населения и частного сектора в широком спектре услуг, традиционно относящихся к сфере ответственности органов государственной власти.
В странах с переходной экономикой инфраструктурный разрыв настолько велик, что никакие нефтедоллары и государственные инвестиционные/стабилизационные фонды не смогут в обозримой перспективе кардинально изменить ситуацию без привлечения частных инвестиций.
Во-вторых, даже в странах с хорошо развитой инфраструктурой население предъявляет все возрастающие требования к правительствам по количеству и качеству предоставляемых услуг (при общем нежелании платить больше налогов).
В качестве примера, чем могут на практике обернуться случаи, когда ГЧП не срабатывает, Андрей Васильев привел недавний сбой системы обработки багажа в лондонском аэропорту Хитроу, в результате которого были отменены сотни рейсов и утерян багаж десятков тысяч пассажиров. Это говорит о том, что государственно-частное партнерство не такое легкое в практическом применении дело. Кроме того, существуют сомнения относительно эффективности крупного бизнеса в решении социальных задач, так как частный сектор зачастую не заинтересован вкладывать деньги в территории, которые наиболее остро нуждаются в развитии социальной инфраструктуры.
Для максимальной эффективности работы ГЧП и сведению возможных рисков к минимуму необходимо вырабатывать прагматический подход к созданию механизмов партнерства, что особенно актуально для стран с переходной экономикой. Многие из них в настоящее время рассматривают возможность применения механизмов ГЧП, но уровень доходов населения в этих странах недостаточно высок и государственный сектор имеет мало опыта применения механизмов ГЧП. При этом, особо подчеркнул г-н Васильев, следует учитывать, что ГЧП не является приватизацией.
Эффективное использование инструментов ГЧП опирается на ряд принципов:
- степень заинтересованности всех участников;
- правила "хорошего тона" (совместные проекты осуществляются без причинения социального ущерба);
- прозрачность, подразумевающая ясность и открытость процесса принятия решений;
- подотчетность, или степень ответственности за проект;
- справедливость, подразумевающая придерживание общих правил;
- эффективность (использование ресурсов без потерь и без причинения вреда будущим поколениям).
При этом необходимо решать такие задачи, как соблюдение справедливых и прозрачных процедур отбора партнеров, обеспечение гарантий получения добавленной стоимости (оправданности затрат), справедливые для всех средства поощрения, разумное разрешение споров, способность противостоять новым вызовам в целях общего повышения надежности предоставления услуг структурами ГЧП.
Следует иметь в виду, подчеркнул Андрей Васильев, что любые формы ГЧП являются бессмысленными без постановки четких целей, а сама политика должна иметь выраженную социальную составляющую. Проекты должны обеспечивать реальную пользу и улучшать жизнь людей, в первую очередь относящихся к социально и экономически ущемленным группам. Решающий фактор состоит в правильной идентификации проектов ГЧП, где главным является определение правомерности использования механизмов ГЧП и секторов, где реалистично достижение высоких результатов. Одной из моделей, которую можно применять для развития ГЧП, является реализация проектов по восстановлению и ремонту транспортных/городских сетей. При этом проекты ГЧП должны вносит вклад в устойчивое развитие и охрану окружающей среды, удовлетворяя текущие потребности общества.
Одним из главных тормозов на пути развития механизмов ГЧП является отсутствие квалифицированных специалистов в государственном аппарате по вопросам разработки, подготовки, финансирования и реализации проектов. Это узкое место в государственном секторе оборачивается для частного сектора чрезмерными расходами на участие в тендерах, рисками и задержками. Здесь на первый план выдвигается задача подготовки специалистов по ведению переговоров, финансированию механизмов ГЧП и управлению этими процессами.
Одной из ключевых задач является переход от традиционных подходов, основанных на затратном принципе, к формированию навыков, нацеленных на достижение результатов. Необходимые условия для практического применения таких новых навыков создает учреждение специальных органов управления ГЧП — национальных, региональных, отраслевых. А основная цель создаваемых подразделений ГЧП заключается в содействии развитию системы управления и в обеспечении рациональной поддержки менеджменту при организации проектов, то есть в области, в которой опыт органов власти не является достаточным.
Для успешного применения механизмов ГЧП необходима модернизация нормативно-правовой базы по принципу "меньше, лучше, проще" и создание нового институционального потенциала.
"Практическое руководство…" стало первым шагом на пути реализации программы ЕЭК ООН по ГЧП. Для поддержки программы по ГЧП в феврале 2008 года была создана группа специалистов по ГЧП из представителей органов власти, частного сектора, исследовательских институтов стран-членов ЕЭК ООН, которая станет основной движущей силой в дальнейшей реализации программы ЕЭК ООН по государственно-частному партнерству.
"Очень приятно, — резюмировал свое выступление г-н Васильев, — что большой интерес к ГЧП проявляется в России, что вполне закономерно. Накопленный мировой опыт позволит России перейти к практическому внедрению этих механизмов. В октябре этого года планируется проведение представительного форума по ГЧП, при подготовке к которому ЕЭК ООН намерена сотрудничать с Внешэкономбанком, рядом федеральных ведомств и с ГУ-ВШЭ. По завершении этого форума на базе ГУ-ВШЭ планируется организация тренинга для тех, кто будет принимать участие в практических проектах".
Представитель ЕЭК ООН выразил признательность Высшей школе экономики и лично зам. директора Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Владимиру Королеву за содействие в переводе "Практического руководства…" на русский язык.
Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ
Ссылки по теме: