Группы влияния и псевдоконкуренция
На прошедшем в рамках конференции семинаре "Конкуренция и конкурентная политика в глобальной экономике" 2 апреля речь шла о том, какой должна быть конкурентная политика государства в условиях открытой экономики. Были представлены научные доклады, затрагивающие проблемы антимонопольного регулирования в России. В числе участников семинара фигурировал представитель Федеральной антимонопольной службы России Андрей Цыганов.
На прошедшем в рамках конференции семинаре "Конкуренция и конкурентная политика в глобальной экономике" 2 апреля речь шла о том, какой должна быть конкурентная политика государства в условиях открытой экономики. Были представлены научные доклады, затрагивающие проблемы антимонопольного регулирования в России. В числе участников семинара фигурировал представитель Федеральной антимонопольной службы (ФАС) России Андрей Цыганов.
Первым представил свою работу научный сотрудник Лаборатории макроэкономического анализа ГУ-ВШЭ Андрей Дементьев. "Конкуренция в грузовых железнодорожных перевозках и неопределенность относительно структурной реформы" — этот доклад лишь часть достаточно обширного исследовательского проекта, который выполняется совместно ГУ-ВШЭ и научным центром АТОМ в Сорбонне.
Конкуренция и ОАО "Российские железные дороги", на первый взгляд, вещи несовместимые. Однако, по словам г-на Дементьева, ее не существует лишь де-юре: статус перевозчика только у ОАО "РЖД", т.е. только эта естественная монополия обладает правом заключать договор перевозки, который является публичным (ст. 789 ГК РФ). На практике же дело обстоит несколько иначе: в сфере грузовых перевозок возникла и развивается внутривидовая конкуренция.
— Достаточно бросить беглый взгляд на сайты компаний, которые позиционируют себя перевозчиками, таковыми с легальной точки зрения не являющиеся. Это те компании, которые имеют свои вагоны и обладают возможностью самостоятельно устанавливать цены.
Понятно, что эти независимые от РЖД вагоны должны были откуда-то появиться: или как остатки "советского наследия", или как вновь изготовленное и приобретенное имущество. Кстати, все докладчики, так или иначе, не обошли вниманием популярный тезис о том, что российские монополисты "доедают Советский Союз". В 1990-е годы вагоны стали сотнями списываться с балансов промышленных предприятий, а когда в 2003 году появилась возможность легализовать статус операторов, то этим не преминули воспользоваться, например, бывшие транспортные и ремонтные предприятия, обслуживающие транспортную сеть. Как результат — доля грузооборота в частных компаниях в 2005 году достигла 20%. И примерно то же самое произошло в авиации, когда гражданскую сеть просто разделили по территориальному признаку, предопределив тем самым маршруты, авиапарк, аэропорты базирования и отчасти клиентскую базу компаний.
Но вернемся к железным дорогам.
Динамика грузооборота в стране четко зависит от динамики экономического роста.
Развитие конкуренции на железной дороге началось тогда, когда компаниям стало выгодно инвестировать в собственный вагонный парк (во многом, потому что ОАО "РЖД" в 2003 году выделило вагонную и локомотивную составляющие тарифа). Частные инвестиции в этот период составляли до 100 млрд. рублей. В основном, конечно, вкладывались в цистерны, так как "нефтяной шок" создал резкий спрос на перевозку нефтепродуктов.
— В ОАО "РЖД", кстати, шок этот проспали, — отметил г-н Дементьев.
Но создание ОАО "РЖД" дочерних компаний "ТрансКонтейнер" и "Рефсервис", а также подконтрольных "РейлТрансАвто", "ТрансЛес" привело к снижению доли независимых операторов в структуре грузооборота в 2007 году на 7%.
Дальнейшее развитие конкуренции на этом рынке будет зависеть от того, как сложится судьба 100%-й дочки ОАО "РЖД" — "Первой грузовой компании" (ПКГ), считает г-н Дементьев. Пока ей так и не удалось выйти из системы госрегулирования.
— ФАС приняла смелое, если не сказать — самоубийственное решение по поводу ПГК: сохранение ее регулирования до тех пор, пока ОАО "РЖД" имеет контроль над этой компанией (как вертикально интегрированная структура) или занимает доминирующее положение на соответствующих товарных рынках.
Андрей Дементьев не исключает вариант, что ПГК все-таки станет нерегулируемой в рамках либо вертикальной интеграции, либо вертикального разделения. В первом случае происходит прямое повышение издержек конкурентов вследствие злоупотребления своим доминирующим положением.
— Модель частичной вертикальной интеграции со свободным доступом независимых конкурентов к ключевым мощностям становится сравнительно более привлекательной по отношению к модели вертикального разделения в случае, когда рынок перевозок становится более конкурентным (оспариваемым).
Подобное развитие событий может заставить компании снизить цены до максимально низкого для этого сегмента уровня, что будет, разумеется, выгодно потребителю.
Представитель ФАС Андрей Цыганов считает, что конкуренция между участниками этого рынка получается не совсем честной и открытой.
— Мы видим с завидной регулярностью, что ОАО "РЖД" предоставляет выделившимся от себя компаниям такие льготы и преимущества, которые ни в коей мере не сопоставимы с тем набором услуг и с теми условиями деятельности, в которых находятся другие. Это факт. Именно поэтому мы и вмешиваемся.
Доклад профессора ГУ-ВШЭ Светланы Авдашевой носил более широкий характер, вероятно, поэтому автор назвала его "Стратегическое взаимодействие в ходе принятия и применения антимонопольного российского законодательства". Докладчица поставила вопрос, можно ли объяснить удачные или неудачные нормы законов стратегическим взаимодействием (или компромиссом) между группами влияния, на который и попыталась найти ответ в ходе своего выступления.
Исследователи выделили следующие группы: общество, антимонопольный орган, потенциальный нарушитель антимонопольного закона (собирается ограничивать конкурентов) и потенциальный оппортунист (намеревается использовать закон в конкурентной борьбе, так как антимонопольные нормы могут давать ему возможность тем или иным образом повысить издержки конкурентов).
Нарушители закона заинтересованы в ошибках и первого (когда нелегальная практика признается легальной), и второго рода (когда страдает общая репутация антимонопольного законодательства). В своем докладе профессор Авдашева подробно рассказала, кому и почему выгодны ошибки в законе.
Оказывается, в некоторых ошибках может быть заинтересован не только монополист, но и сам антимонопольный орган. Г-жа Авдашева привела типичный пример.
— Еще три года назад ФАС ежегодно согласовывала почти 25 тыс. сделок по слияниям. В 99% случаев эти сделки не могли оказать существенного влияния на конкуренцию, а деятельность эту — штамповать разрешения на сделку — выполнять легко, в ней нет никаких издержек.
Но в основном, конечно, закон пострадал от потенциальных нарушителей. Что они только не предлагали! И вывести как можно больше сфер за пределы антимонопольного регулирования (например, лоббисты пытались вообще вывести из-под действия закона все субъекты естественных монополий: ОАО "Газпром", ОАО "РЖД", ОАО "Транснефть" и т.д.), и "уточнить" содержание закона, мотивируя это благородными побуждениями снизить произвол и коррупцию. Только само слово "уточнить" применительно к российской законодательной практике часто означает, что применять после "уточнения" ту или иную норму разумно станет просто невозможно.
— Когда законы прописаны с избыточной точностью, лучше бы от такого закона отказаться.
Самое типичное нарушение закона — "ограничение конкуренции". Но эта норма, будучи прописанной подробно, дает шанс умелому адвокату или эксперту по крайней мере дольше защищать нарушителя. Первая же ее конкретизация — "сокращение числа участников товарного рынка" — позволит долго доказывать, что в каком-то конкретном случае не произошло сокращения числа хозяйствующих субъектов.
Как ни парадоксально, но в целом неудачные нормы могут объясняться в ряде случаев именно результатом стратегического взаимодействия заинтересованных групп.
Г-жа Авдашева обратила внимание на то, что объем нового антимонопольного закона стал в 3,5 раза больше предыдущего, причем в старом было лишь 3 бланкетных нормы (со ссылкой на другие решения), в новом — больше 20. Именно таким образом сказалась конкретизация норм антимонопольного законодательства, как вынужденная реакция на требования групп общества.
С этим безоговорочно согласился Андрей Цыганов.
— Наш закон — результат стратегического взаимодействия. Кстати, один из наших сотрудников подсчитал, что он 800 раз публично говорил об этом законе. Но в этом серьезный изъян. Закон лишен цельности, некоторые конструкции либо размыты, либо избыточно конкретизированы. Но работа над внесением поправок уже началась. Думаю, что если не в 2008-м, то в 2009 году мы направим их в Госдуму. Хотя основная часть дополнений не носит принципиального характера, базовые условия законодательства остаются прежними.
Профессор Авдашева подвела итог.
— Общая оценка деятельности ФАС чрезвычайно высока. Только отказ от избыточного контроля сделок слияний по экспертным оценкам обеспечил выигрыш для общества не менее 1 млрд. рублей в год, что в два раза превышает бюджет ФАС.
Однако, как заметила Светлана Адашева, нашу законодательную практику и инициативу не сравнить с европейской. Например, РСПП выдвинул предложение вообще отменить предварительный контроль сделок слияний и сохранить только уведомления о слияниях. Если же ФАС за месяц (!) не нашел нарушения конкуренции в сделке, то тогда считать, что антимонопольный орган сказал свое "да". Для сравнения: европейская комиссия по конкуренции может рассматривать важные дела вплоть до 2,5 лет, а фактически и больше.
Вообще, наше отставание от западной антимонопольной практики носит тотальный характер. Этот прозвучавший на семинаре тезис подтвердило выступление представителей Уральского госуниверситета Сергея Лукьянова и Елены Тиссен под названием "Рынок авиационных перевозок в России. Квазиконкуренция или..?"
В начале своего выступления Елена Тиссен отметила, что на российском рынке трудно выделить компанию, которая придерживается какой-то определенной бизнес-модели. В отличие от зарубежных, где есть компании и с высоким сервисом, и так называемые низкозатратные, т.е. предоставляющие низкие тарифы. Пока любое сравнение наших перевозчиков с зарубежными авиакомпаниями, увы, не в пользу России. Удельный вес российских авиакомпаний в пассажирских перевозках составляет всего 2%. Но удельный вес так называемых затратных самолетов (по потреблению топлива) — 80%, в то время как за рубежом эта цифра стремится к 5%! Как следствие, тарифы у них снижаются, а у нас повышаются.
Несмотря на динамично развивающийся рынок авиа-перевозок (с 2000 г. он растет в среднем на 10%, опережая рост ВВП), уменьшается количество "входящих" компаний, а количество "выбывающих", наоборот, растет.
Сергей Лукьянов отметил, что термин "вход" достаточно специфичен для этого рынка (в традиционном понимании — выдача лицензий): если компания просуществовала на этом рынке 1,5 года — сумела ли она войти в него, преодолеть барьеры?
— В целом рынок авиаперевозок очень концентрирован, но о монополии и доминировании какого-либо участника говорить сложно, — отметил г-н Лукьянов.
Интересно, но сейчас наблюдается конкуренция между маршрутами, причем самые прибыльные направления "достаются", как правило, "монстру" авиации. Так, у челябинских авиалиний после прихода в регион "Сибири" пассажиропоток снизился на 75%, и маршрутные сети резко изменились. Эффективный перевозчик не станет эксплуатировать региональные убыточные маршруты, его интересуют только прибыльные направления. Да и тариф он может установить вполне монопольный, только бороться с этим тарифом будет сложнее, чем с тарифом ФГУП "Челябинск".
Нерешенной на этом рынке остается проблема коррупции. В ходе опроса уральских исследователей 96% респондентов (главы 156 авиакомпаний) ответили, что реальной угрозы конкуренции нет. Есть подавляющие, доминирующие административные барьеры. Так, например, победитель в борьбе за время вылета определяется не успешной маркетинговой политикой компании, а суммой, с которой авиакомпания готова поделиться с "нужными людьми". Как отметил г-н Лукьянов, "отрасль отличается значительными невосполнимыми издержками".
Участники семинара пришли в итоге к не очень утешительному выводу: в некоторых секторах российской экономики нет не только нормальной прямой конкуренции, но даже и квазиконкуренции маловато. Можно, конечно, назвать ее псевдоконкуренцией, но вряд ли игра слов заменит нормальное регулирование конкуренции — движущей силы рыночной экономики. Пора, наконец, понять, что "комфортность проживания в Российской Федерации" зависит не от многочисленных правительственных концепций и стратегий, а именно от того, насколько честна в стране конкуренция. Здесь и сейчас.
Светлана Синявская, корреспондент Экспертного канала "Открытая экономика"
Ссылки по теме: