Когда карантинные ограничения отражают реальное положение дел в регионах?
Год назад российские регионы получили беспрецедентно широкие полномочия по борьбе с пандемией коронавируса. Децентрализация защитных мер была оправдана большими различиями между регионами в рисках и тяжести пандемии, в уязвимости к ней населения, а также в состоянии регионального здравоохранения. Регионы воспользовались полученной автономией, и принятые ими меры (требование самоизоляции, закрытие предприятий торговли, сферы обслуживания, образования, введение пропусков и т. п.) значительно отличались друг от друга по составу, продолжительности и жесткости. Возникает вопрос, до какой степени действия региональных властей отражали реальные риски и угрозы пандемии?
Наблюдение за действиями региональных властей позволяет судить об их приоритетах и подотчетности. Предполагается, что в федеральном государстве региональные власти должны быть прямо подотчетны местному населению, однако в российской модели федерализма они также находятся в сильной зависимости от федерального центра. При прочих равных условиях, более сильная подотчетность населению региона усиливает зависимость действий регионального руководства от местных реалий. В условиях пандемии это означает, что ограничения должны быть соразмерны угрозам и рискам.
По данным, собранным авторами доклада из федеральных и региональных источников, а также различных медиа, среди 80 регионов России (из анализа исключены Москва, Московская область и Санкт-Петербург) такая связь не обнаруживается – корреляция угроз и ограничительных мер оказывается статистически незначимой.
Ситуация меняется, если включить в анализ различные индексы, позволяющие косвенным образом судить о подотчетности региональных властей населению регионов. Такая подотчетность может быть поставлена под сомнение в случае большой доли в региональных бюджетах непрозрачных (непредусмотренных межбюджетными правилами) трансфертов из федерального бюджета, а также аномалий в региональной отчетности о пандемии (слабо меняющимися ежедневными данными о заболеваемости, большому необъясняемому приросту фактической смертности за время пандемии сверх официально объявленной смертности от COVID, и пр.). Предполагается, что если региональное правительство искажает данные, то оно в меньшей степени заботится об открытости и подотчетности собственному населению.
Установлено, что при наличии такого рода аномалий связь действий региональных властей с реальными рисками и вызовами действительно ослабевает и, как уже указывалось, становится незначимой для выборки всех регионов. Вместе с тем для подвыборки из 25-30 регионов, где такие аномалии менее выражены, и где поэтому можно ожидать бóльшую подотчетность регионального руководства населению регионов, прогнозируемая связь рисков и ограничений наблюдается вполне отчетливо. В этой выборке оказались Чувашия, Самарская, Новосибирская, Смоленская области, Красноярский край и ряд других субъектов федерации. Данные свидетельствуют о том, что действия властей этих регионов в большей степени, чем в среднем по стране, были соразмерны реальным угрозам пандемии, оправдывая таким образом стратегию децентрализации противоэпидемических мероприятий. Среди остальных регионов такая соразмерность не просматривается – в этой группе субъектов федерации потенциал децентрализации не был использован в полной мере.
«Мы видим научную ценность работы в том, что материалы "естественного эксперимента", где расширенная автономия регионов сочеталась с необходимостью неотложных действий перед лицом серьезных угроз и вызовов, позволили сделать выводы о предпочтениях и приоритетах региональных властей. Мы следовали хорошо известной экономистам логике "выявленных предпочтений", перенеся ее с потребительского выбора домохозяйств, где она в основном применялась до сих пор, на действия региональных органов власти», – рассказал один из авторов исследования, профессор факультета экономических наук НИУ ВШЭ Леонид Полищук.